農政農情

農委會對研訂「農業基本法草案」之立場

行政院農業委員會：主任委員一陳武雄

　　農委會基於永續發展農業、照顧農民及提升國人生活品質之一貫立場，支持農業基本法之立法。本會於 1 月 12 日 召開農業與農地研討會以廣徵各界意見，以下謹就研訂「農業基本法草案」之定位及重要課題提出說明供參考，並請指教。

一 . 農業基本法定位

　　面臨全球氣候變遷、人口持續成長、糧食需求量與品質安全要求提高，以及 WTO 新回合談判與區域經貿加速自由化等趨勢，世界各國對農業提供糧食安全、綠色資源及社會安定等多元價值均十分重視。日本、韓國採制定農業基本法性質之法案，推動農業發展；歐盟、加拿大等則採訂定農業政策架構或綱要等方式建立中長期農業發展方向。爰此，制定農業基本法對農業施政規劃、照顧農民福祉有正面效益。本會基於永續發展農業、照顧農民及提升國人生活品質之一貫立場，支持農業基本法之立法。

　　參諸國外及國內有關基本法之立法，基本法之法律位階雖與其他法律相同，然因屬於綱要法、方針法性質，有引導政策發展方向之功能，因此具有相當的優越性與指導性地位，但不宜納入太具體的施政規範，才能保持適度彈性。農業基本法的立法應以農業發展之中長期政策綱領為遵循依歸，提供政策推動、制度施行與法令制定之重要原則，並能藉此喚起各界對農業的重視、建立部門協商平台，期使農業政策穩定施行，促進農業之永續發展。

二 . 積極研擬中長期農業施政，厚實制定農業基本法之基礎

　　行政院曾於 97 年 2 月提出本法草案送請立法院審議，鑒於 WTO 新回合及國際經貿談判發展對農業衝擊程度未明，氣候變遷對農業發展影響深遠，以及糧食安全等新課題；並配合農業部預定於 101 年成立，組織任務調整，林業、水土保持與生物多樣性維護等工作均移隸環境資源部等新情勢，考量制定具引導中長期農業發展方向之本法仍須周延規劃，爰陳請行政院同意撤回所擬本法草案，並經立法院於 98 年 3 月 9 日 函復同意撤回。

　　農業基本法是屬於上位性質之法律，非屬作用法，其內容應為可長可久之政策方向而非執行規範。為厚實制定本法之基礎，以因應農業發展新情勢，政府基於「健康、效率、永續經營」的施政方針，持續研擬重要農業政策，本會已陸續規劃推動精緻農業方案等重要施政，並於 99 年 6 月召開全國因應氣候變遷農業調適政策會議，同年 8 月承立法院支持通過「農村再生條例」，復配合中央政府組織再造完成農業部組織法報行政院審議，以及積極規劃成立農民學院，推廣農業知識等重要施政。

　　為求中長期農業政策方向制定之審慎與周延，本會已就中長期施政重要議題，包括糧食安全、產業發展、安全農業、農業科技、農村發展、農民福利、農業人力與組織、農地與農業用水等課題，分組邀集產官學界專家共同研討。預定於 100 年 1 月 12 日召開跨領域大型研討會，以集思廣益，並謀共識。此中長期農業政策方向將作為制定農業基本法之基礎，以期周延研議本法之內涵。

　　立法院第 7 屆列入審議之農業基本法草案，計有國民黨團（謝委員國樑）、潘委員孟安、張委員顯耀、楊委員瓊瓔、張委員嘉郡、翁委員金珠、民進黨團（柯委員建銘）版本等 7 案。各版本草案內容涵蓋農產品安全、農業生產、農業經營、農業研究與推廣、農產品價格穩定與市場行銷、農民福利、農民組織、農村建設、農地利用及生態環境保育等事宜，本會將綜合各方意見，納入農業基本法草案。

　　相信上述重要政策性規劃與研討結果、各委員所提出之農業基本法草案，以及各部會代表、各位先進的寶貴建言，均可為農業基本法之制定建構厚實的基礎。農委會將於總整各方建言後，本於基本法之精神，提出農業基本法草案。

三 . 研擬農業基本法應面對的重要課題

（一）穩定供應優質、安全衛生農產品，提高糧食自給率

　　提供安全衛生的農產品是農業界的天職，也是攸關農業總體形象的大事。政府落實推動健康農業，建構農產品安全無縫管理體系，推動作物健康管理，擴大推廣吉園圃、 CAS （優良農產品）、有機及產銷履歷農產品，其中有機農業從 97 年 2,356 公頃 至 101 年倍增達 5 千公頃 ，新增 2,644 公頃 ，相當過去 13 年推廣有機農業總和。並設立農業生產專區，以契作方式生產、管理並供應在地優質安全農產品。

　　另外，確保糧食安全方面，迄 99 年底政府公糧庫存約 45 萬公噸糙米，較安全存量（約 30 萬公噸）高出許多；本會已於 99 年 8 月舉辦 APEC 糧食安全論壇，倡議建立「 APEC 緊急糧食儲備機制」，納入同年 10 月日本新潟「 APEC 糧食安全部長會議」宣言，建立區域合作機制與糧食安全。

　　98 年我國整體糧食自給率為 32.0% （以熱量計算），分析其主要原因是稻米以外之穀類自給率偏低，稻米（ 96.9% ） 、 蔬菜（ 87.2% ）、水果（ 86.2% ）、漁產（ 155.6% ）、肉類（ 83.8% ）及蛋類（ 100.1% ）等之自給率仍維持一定水準，因此除思考發展進口替代產業，更應積極推動在地消費，鼓勵與改善國人飲食習慣，促進國產糧食消費，提高糧食自給率。

（二）確保農地的量與質

　　農地是農業生產之要素，與產業發展息息相關，政府基於確保糧食安全等公益性目標，有必要維護優良農地，並藉由產業輔導資源之集中運用，有效引導農地合理利用，以保育優良農地，營造優質農業經營環境。同時，為維護優質農業環境，應實施農地分級並健全農地管理，以促進農地資源永續利用。

　　然值得注意的是，台灣土地面積有限，城鄉發展與建設環境間的拉鋸一直存在，農地資源始終面臨與其它非農產業需地之競用情況，尤其是被外界視為優良農地之土地，常因區位或公共設施相對優於其他農地，成為遊走容許使用規定邊緣使用或變更使用標的，最受矚目的事例當屬農舍興建或建設發展需變更使用農地課題，造成農地流失、坵塊分散、農地品質劣化情況。因此政府應立即辦理農地資源總盤點，以瞭解現有農地的量與質。

　　農業部門固應積極維護農地資源，然長期農民慣於在自家農地建農舍、興築農業設施的習慣難於短期調整，另農舍之發展顯已走向住宅化與商品化，尤其多數集村農舍坐落之農業用地位於平地，然供搭配農業生產之農業用地卻多位於偏遠之山坡地保育區等其他區位，導致區位較佳且具優質生產力之優良農地可實際進行農業經營之面積減少，並破壞農業生產環境，甚至造成污染疑慮。因此未來基於國家整體發展（如重大交通建設、都市發展需求等）之適當兼顧，必須在總量及區位上妥善保留優良農地，才能落實糧食安全政策。

（三）有關直接給付對地補貼課題

　　為因應世界經貿自由化趨勢，未來台灣農業自由化之壓力將大增，因此各界常提出「對地補貼」。但依據 WTO 農業協定之規範，「對地補貼」並非農業協定境內支持措施的類別，就字面意義言，應係指以農地為補貼對象之直接給付措施（ direct payment ）。基於與生產有關之直接給付依 WTO 規範屬 AMS 範圍，本項政策所提直接給付措施宜以農業協定所提及綠色措施範圍為限，包含所得支持給付、環境計畫給付及結構調整給付等。

　　根據國外經驗，如日本在 1999 年 7 月制定「新農業基本法」以前，對生產者的支持措施主要為價格支持、產出補貼和投入補貼，自 1998 年開始逐步取消稻米之價格干預，改採直接給付等一連串農業結構調整措施，但也造成日本糙米市場價格由 1994 年的 21,367 日圓持續下跌至 2008 年的 15,159 日圓，跌幅達 29% 。 2010 年試行稻農戶別所得補貼措施，除刪減相關補貼經費移用於此外，更將屬於基礎建設預算 3,400 億日圓移作補貼經費。

　　未來台灣若採行「所得支持給付」措施，必須參考國外實施經驗，從價格支持措施轉換所可能面對例如穀價劇降之課題，審慎規劃，將現行保價收購、福利補貼或休耕給付等措施，整體配套規劃調整，以便加強結構策略、競爭策略之推動。

本文摘錄自第223期農政與農情